El historiador español Miguel Artola analiza en el texto que se reproduce a continuación el carácter pionero respecto de la legislación hacendística europea de la Constitución española de 1812, aprobada en Cádiz, así como el de las normas jurídicas subsidiarias de dicha ley magna.

Fragmento de La Hacienda del siglo XIX. Progresistas y moderados.

De Miguel Artola.

Capítulo 1, b.

Formalmente, el presupuesto aparece por primera vez en Europa en los artículos 341 y 342 de la Constitución de Cádiz y es en ella donde se consolidó su perfil institucional. El presupuesto para que realmente merezca este nombre ha de contar con los siguientes elementos: determinación simultánea de ingresos y gastos con objeto de estimar si las previsiones están equilibradas o se espera un déficit, puesto que el superávit es en principio inaceptable, aprobación por la representación nacional y control a posteriori de las cuentas por una institución independiente dedicada a este único objeto.

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Con anterioridad a 1812 nunca se utilizó el término en los textos legales y sólo en la Constitución francesa del 99 se presentan debidamente relacionados los elementos componentes antes citados. En Inglaterra el Civil List Act de 1698 concedió a Guillermo III una cantidad fija de 700.000 libras con destino al mantenimiento de su casa y otros servicios civiles de carácter público, renunciando a cualquier control del gasto siempre que no excediese esta cantidad. La Constitución francesa de 1791 y la de 1795 confiaron al poder legislativo el debate y aprobación de las contribuciones, la publicidad de las cuentas de gastos sin plantear siquera la estimación de ingresos y gastos. En la de 1799 aparece esta, sin definir ninguna relación cuantitativa entre ellos y sólo en 1814 aparece la palabra budget en el texto constitucional que restableció a los Borbones.

En España, la Constitución de Bayona, de acuerdo con el modelo francés del 99, disponía la aprobación trienal de «la cuota de las rentas y gastos anuales del Estado» y el decreto de las Cortes de 22 de marzo de 1821 ordenó que se hiciese una relación de gastos por cada ministerio «a fin de que examinado y sancionado todo por las Cortes se forme la lista o presupuesto general de los desembolsos correspondientes a las obligaciones peculiares de cada ramo».

La Constitución de Cádiz desarrolló metódicamente la idea sin reconocer al ministro de Hacienda, que es quien somete el presupuesto a las Cortes, capacidad para arbitrar entre las peticiones de sus colegas, sin que tampoco pueda hacerlo ningún otro al no formar los ministros consejo, ni tener quien los presida (aa. 227 y 341). Al presupuesto de gastos acompañará «el plan de las contribuciones que deban imponerse para llenarlo» (a. 342) con lo que aparece en una versión aún borrosa el principio del equilibrio presupuestario.

a. 341. Para que las Cortes puedan fijar los gastos en todos los ramos del servicio público y las contribuciones que deban cubrirlos, el secretario del despacho de Hacienda las presentará, luego que estén reunidas, el presupuesto general de los que se estimen precisos...

a. 342. El mismo secretario del despacho de Hacienda presentará con el presupuesto de gastos el plan de las contribuciones que deban imponerse para llenarlos.

En su primitiva versión el presupuesto no incluía más que los gastos aunque tenía que estar acompañado de un proyecto de contribuciones que los equilibrasen, pero poco después, a la hora de aprobar el primero de todos, el correspondiente a 1814 se había producido ya la integración de ingresos y gastos en el presupuesto.

Un presupuesto no es una simple estimación de ingresos y gastos para el año siguiente a su aprobación. Para el gobierno que elabora el proyecto es la definición de una política económica e implica la petición de los medios necesarios para su realización. Para las Cortes que lo aprueban en un medio de orientar la gestión gubernamental y en caso de necesidad un medio de presión capaz de obligar al ejecutivo, dado que el rechazado proyecto provoca la ilegalidad de todo acto destinado a recaudar las contribuciones. El presupuesto no pudo por tanto aparecer en la historia antes de la división de poderes, y cuando esta fue promulgada la representación nacional se erigió en la instancia que tenía que otorgar su consentimiento tanto para recaudar como para gastar.

El proceso presupuestario se inicia con una estimación de ingresos y una propuesta de gastos que el ministro de Hacienda somete a las Cortes, las cuales rechazan, enmiendan o aprueban el proyecto en cada una de sus partes. Una vez promulgado es ejecutivo, es decir, se pueden exigir los pagos y realizar los gastos de acuerdo con los términos definidos en el texto sancionado. El ejecutivo no dispondrá de capacidad para realizar transferencias de una a otra partida e incurrirá en responsabilidad política el ministro de Hacienda que autorice semejante movimiento de fondos. Concluido el plazo de vigencia se procede a la liquidación del presupuesto, función próxima a la realizada por los contadores del Antiguo Régimen, aunque estos se cuidaban ante todo de perseguir el fraude, en tanto el interés preferente es ahora comprobar que se han respetado los gastos contraídos.

Aunque Canga Argüelles informó abundantemente a las Cortes del estado de la Hacienda, sólo en una ocasión tocó el tema, en una lectura que realizó a comienzos de mayo de 1811 en que trataba el presupuesto desde un punto de vista más político que financiero. De quienes le sucedieron en el cargo ninguno completó el año de mandato y no es fácil por tanto atribuir la paternidad del primer presupuesto, el de 1814, a no ser que reconozcamos como autor a Manuel López Araujo que fue el último ministro de la etapa liberal y que ocupó de nuevo el cargo durante todo el año 1816. El presupuesto que las Cortes de Cádiz aprobaron antes de disolverse se caracteriza por la brevedad de sus partidas en las que de un lado figuran las cantidades totales de cada ministerio hasta un total de 950 millones, que las rentas ordinarias sólo cubrían en el 48 por 100. El resto e incluso algo más habría de obtenerse mediante la contribución directa cuyo reparto regional hemos ofrecido anteriormente.

De la masa total de gastos, el ministerio de la Guerra consumía el 82 por 100 y no es fácil imaginar que fuera a gastarse menos de los 776 millones, cifra que reaparecerá, según tendremos ocasión de ver, con ocasión de la guerra carlista. A pesar de lo elevado de la cifra y de lo dudoso de su atención con la contribución aún quedaban partidas sin incluir, tales como los gastos de la Regencia, los de las Cortes o los fondos de amortización que habían sido separados del presupuesto por un decreto promulgado la víspera.

Aunque no llegó a completar el trámite parlamentario se conserva el cuadro de gastos de lo que, de no producirse el golpe de Estado dado por el rey tras su regreso a España, habría sido el presupuesto de 1815. En el se repiten algunas partidas de gastos, aparecen por primera vez consignados los gastos de la Casa Real y las Cortes, se reducen a dos las partidas de ingresos y se ofrece también por primera vez un déficit.

La práctica del presupuesto de 1814 puede suponerse tan lejana como se quiera del proyecto aprobado por las Cortes, sin que por ella pierda nada de su significado político ni de su novedad financiera, hasta el punto de que un futuro ministro absolutista no dudará en adoptarlo aunque sea de manera parcial.

Fuente: Artola, Miguel. La Hacienda del siglo XIX. Progresistas y moderados. Madrid: Alianza Editorial, 1986.

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Miguel Artola; Hacienda española; Presupuesto; Cortes de Cádiz